L’expression du suffrage hypothéquée

La démocratie sénégalaise est-elle malade de son système électoral ?

El Hadj MBODJ Professeur à la faculté de droit de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar

Expert constitutionnel et électoral au Parlement de la transition de la République démocratique du Congo

Alors que l’élection présidentielle, ayant débouché, au soir du 19 mars 2000, sur une alternance démocratique sans commune mesure en Afrique, plaçait le Sénégal au firmament des références démocratiques avec, notamment, un système électoral qui a administré la preuve de son efficacité et de sa légitimité, voilà que, tel Sisyphe, l’architecture électorale, patiemment et courageusement aménagée, revient à la case de départ avec une politique nihiliste de réinvention et de remise en cause rendant actuellement impossible l’expression du pouvoir de suffrage si, par un soudain concours de circonstances, des élections anticipées devaient être organisées pour combler un éventuel vide institutionnel.

REFONTE TOTALE DU FICHIER ÉLECTORAL

Les initiatives gouvernementales de refonte totale du fichier électoral, de traçage de la carte électorale et de substitution de l’Observatoire national des élections (Onel) par une Commission électorale nationale autonome (Cena) inquiètent davantage qu’elles ne réconfortent les électeurs à quatorze mois du premier rendez-vous électoral. La révolution électorale est assurément source d’incertitudes, d’autant que ses initiateurs avancent l’hypothèse de «replis stratégiques» en faisant ressusciter, tel un phœnix, le fichier électoral dont l’annulation avait été ordonnée ou bien «réveiller l’Onel de son sommeil profond» si la Cena ne voyait pas le jour. Quelle valeur peut, en effet, avoir un fichier électoral déjà annulé ou un organisme de supervision des élections qui avait déjà été menacé d’anéantissement alors que les élections locales de 2002 pointaient à l’horizon, organisme dont le dépérissement a été programmé sur le court terme ?

La loi n° 2004-32 du 25 août 2004, portant annulation de toutes les listes électorales et ordonnant une refonte totale du fichier électoral basée uniquement sur l’inscription des électeurs à partir d’une carte d’identité numérisée avec des données biométriques, peut laisser les observateurs sceptiques et inquiets à bien des égards. La volonté de numériser les cartes d’identité avec des données biométriques rendant de telles pièces infalsifiables est assurément une étape fort appréciable dans le processus de fiabilisation du fichier général de la population d’abord et de celui des électeurs, ensuite. Certes, l’intention est louable. La réforme, menée à terme, serait de nature à contribuer à réduire le niveau de contestation des élections par une bonne fiabilisation du répertoire général des électeurs grâce à la mise au service des systèmes électoraux des dernières technologies de pointe de l’informatique.

Seulement, cette modernisation du système électoral a été enclenchée à un moment politiquement inopportun eu égard au laps de temps qui nous sépare des élections législatives d’avril 2006, et à l’ampleur des moyens humains et financiers titanesques devant être mobilisés par l’Etat pour réaliser une telle opération. Si une telle opération est le préalable à la refonte totale du fichier des électeurs, ainsi qu’il en a été décidé souverainement, il convient, somme toute, d’intégrer cette stratégie dans le cadre du respect du calendrier républicain. En effet, l’organisation d’une élection transparente, loyale et incontestée ne s’accommode guère d’improvisations ou de pilotage à vue. Le système doit être mis en place, testé et opérationnalisé près d’un semestre avant la date du scrutin. Or, le chronogramme publié dans la presse envisage des opérations de consolidation et de finalisation du nouveau fichier électoral (prise en compte du contentieux des inscriptions, toilettage général du fichier et publication du fichier définitif) pendant la période allant du mois de février 2006 au mois de mai 2006, alors que la carte électorale, sur la base de laquelle les électeurs sont déployés dans les différents bureaux de vote installés dans les centres de vote, devrait être définitivement arrêtée deux mois avant la date du scrutin pour les élections législatives d’avril 2006. Qui plus est, ce schéma n’intègre pas l’hypothèse, qui n’est pas d’école, de l’organisation d’élections législatives ou présidentielles anticipées. C’est précisément en prévision de la garantie de la continuité institutionnelle que la permanence de la liste électorale a été érigée en principe fondamental du droit électoral. Or, ce principe vient d’être remis en cause par la loi du 25 août 2004 car, à ce jour, le Sénégal est sans fichier électoral. Ce qui est très grave !

Sur la faisabilité du bon accomplissement, dans le court temps qui nous sépare des prochaines échéances électorales, de l’opération de numérisation des cartes d’identité et de refonte totale du fichier électoral, le scepticisme et l’inquiétude ne peuvent être que de rigueur. A titre comparatif, le problème s’était posé dans les mêmes termes en République démocratique du Congo où il a été en définitive décidé de ne plus procéder, pendant la transition, à un recensement général de la population dont le coût se chiffrerait à des centaines de millions de dollars pour une opération devant durer 18 mois. Des raisons de commodité pratique et de respect du calendrier électoral et référendaire avaient amené la Commission électorale indépendante (Cei), maître d’œuvre du processus électoral, à limiter l’opération de recensement à la seule identification et à l’enrôlement des électeurs ; les opérations de recensement de la population avec justement la numérisation des cartes d’identité et la biométrisation des données identitaires immuables à tout individu ayant été renvoyées à l’après transition. C’est dire que la chose électorale est d’une sensibilité telle que ceux qui sont chargés de conduire le processus doivent se garder de la politique de l’autruche et dire la vérité au peuple, car celle-ci finira, de toutes façons, par éclater. Dispose-t-on assez de ressources financières, matérielles, humaines et temporelles pour recenser et délivrer à tout ayant droit sénégalais ce précieux sésame qui lui permettra ensuite d’aller vers les centres d’enrôlement des électeurs qui devront déployer les mêmes moyens pour établir un nouveau fichier électoral ?

PROJET DE CENA

Concernant le projet de création d’une Commission cellulaire nationale autonome, il faut bien admettre que cette initiative est en deçà des attentes des démocrates de ce pays. Je rappelle simplement que la Cena, ainsi envisagée, nous renvoie à un retard de 14 ans par rapport à un pays comme le Bénin et de 8 ans par rapport à la proposition de feu le député Mamadou Puritain Fall qui, lors des concertations entre les partis politiques pour évaluer les élections locales de 1996 et proposer des solutions visant à améliorer notre système électoral, avait suggéré la création d’une Cena. Le «Collectif des 19», par son porte-parole, le secrétaire général du Pds, avait par contre proposé une Commission électorale nationale indépendante (Ceni) dotée d’un pouvoir quasi législatif, d’un pouvoir d’organisation et de contrôle et d’un pouvoir quasi juridictionnel ; ce qui avait, au demeurant, amené le Président Diouf à qualifier ce projet de «monstre juridique». La Commission cellulaire de 1997, qui était une structure collégiale et non unipersonnelle comme c’est le cas de la commission récemment mise en place pour réfléchir sur la mise en place d’une Cena, avait coupé la poire en deux en proposant une structure de supervision et de contrôle du processus électoral, à coté du ministère de l’Intérieur chargé de l’organisation des élections. A notre sens, l’Observatoire national des élections (Onel) apparaissait comme une structure transitoire devant se transformer, à terme, en véritable organe indépendant chargé de piloter toutes les opérations électorales sous le contrôle du pouvoir judiciaire, garant des libertés fondamentales. Entre l’Onel et la Cena proposée, la différence n’est pas de nature, mais peut-être de degré. Ce sont, tous les deux, des structures de supervision et de contrôle des élections. Or, les limites d’une structure de supervision sont manifestes, car celle-ci ne dispose pas de moyens juridiques lui permettant de faire prévaloir effectivement ses vues sur le ministère chargé de l’organisation des élections. Elle ne peut compter que sur la bonne foi, qui n’est pas toujours évidente, de l’administration électorale.

A la vérité, la réforme en cours s’inscrit tout simplement dans la continuité de la philosophie du système électoral sénégalais en apportant, toutefois, quelques retouches à la loi sur l’Onel. A l’instar de ce dernier, la Cena apparaît en définitive comme une institution de légitimation des scrutins électoraux et référendaires. Certes, ses inspirateurs peuvent la doter de pouvoirs «décisionnels», «d’injonction», de «rectification» ou de «sanction», mais il n’en demeure pas moins que la Cena n’a aucune prise immédiate sur les agents électoraux qui sont plutôt soumis à l’autorité hiérarchique du ministre de l’Intérieur et à ses représentants locaux dans les diverses circonscriptions administratives territoriales. De tels pouvoirs n’ont de sens ou d’impact que si les agents électoraux sont placés sous l’autorité directe de la structure électorale qui devrait nommer les membres des commissions d’établissement et de révision des listes électorales, les membres des commissions de distribution des cartes d’électeur et les membres des bureaux de vote. En outre, la structure électorale devrait orchestrer la collecte, la proclamation des résultats provisoires ainsi que leur publication. Des commissions chargées du management des élections existent dans toutes les grandes démocraties (Canada, Etats-Unis d’Amérique, Mexique, etc.). Plus près de nous, tous les pays de la Communauté pour le développement des Etats d’Afrique australe (Sadec) ont procédé à un dessaisissement électoral du ministère de l’Intérieur. En République démocratique du Congo, une démocratie en gestation, la Commission électorale indépendante (Cei), est investie du pouvoir d’organiser les élections et le référendum sans interférence aucune de l’Administration. Il revient en effet à la Cei d’identifier et d’enrôler les électeurs, d’établir la liste électorale qu’elle gère directement, de nommer tous les agents électoraux, de recenser les votes et de proclamer les résultats provisoires. Il n’y a pas de compétences convergentes avec le ministère de l’Intérieur ; ce qui, en soi, est une bonne chose, car un système électoral stable ne souffre guère de mécanismes «conflictogènes» découlant de la confusion des rôles ou du partage des compétences entre structures différentes.

GERMES D’UNE SUSPICION

Au Sénégal, le fait pour le ministre de l’Intérieur d’être acteur et, en même temps, organisateur des élections ne peut que renforcer les suspicions des démocrates et couver les germes de la contestation électorale. L’on se rappelle qu’à la suite des négociations politiques de 1997, le Président Diouf avait, de bonne foi, amorcé un processus de mise en place d’un système électoral fiable, en acceptant «d’anesthésier» politiquement le ministère de l’Intérieur par la nomination, à la tête de ce département ministériel, de personnalités jouissant d’une présomption d’indépendance. Contrairement à certaines réactions orientées, il n’est nullement question de faire de ce ministère la chasse gardée des généraux, car une personnalité civile, qui n’est pas politiquement impliquée dans les batailles pour la conquête ou la conservation du pouvoir, pourrait offrir les mêmes garanties de crédibilité et de légitimité du verdict des urnes. Ce consensus qui a permis l’organisation d’élections transparentes, loyales et sincères en 1998, en 2000, en 2001, en 2002 et du référendum de 2001, a été unilatéralement rompu par le retour à la «politisation» de ce ministère placé sous la direction d’un candidat virtuel aux élections dont il est le principal organisateur. Ne convient-il pas, dès lors, d’en tirer toutes les conséquences en transférant, notamment à la structure électorale, les pouvoirs de nomination et de sanction des agents électoraux, la commande et l’éclatement du matériel électoral, la révision et la tenue du fichier électoral. Ces activités ne présentent pas une nature exclusivement administrative ; elles ne disposent d’aucune spécificité pouvant justifier le monopole de leur exercice par l’administration centrale. Dans tous les pays de l’Afrique australe, le défi d’une bonne organisation des élections a été relevé par les Commissions électorales indépendantes. La bonne gestion du processus électoral en Afrique du Sud et, récemment, au Botswana et au Mozambique, confirme l’opérationnalité des commissions chargées de l’organisation des élections.

Même la démocratie naissante de la Rdc a fait confiance à la Commission électorale indépendante qui, avec le soutien des partenaires internationaux, est en train de piloter un système électoral ultra perfectionné, tel, par exemple, le processus d’identification et d’enrôlement suivi d’une délivrance d’une carte d’électeur plastifiée avec photo reprenant tous les éléments d’identité du citoyen enregistré. Le document officiel ainsi délivré sert à voter lors d’opérations comme le référendum et les élections, et à prouver, en même temps, l’identité du citoyen.

Pour revenir à la situation qui prévaut actuellement dans notre pays, la solution nucléaire de la tabula rasa, consistant à anéantir tout ce qui existe et à vouloir, à tout prix, laisser ses empreintes sur les cendres d’un système électoral qui a déjà fait ses preuves, est assurément aléatoire. Une telle solution procède à une désarticulation totale du système et pourrait priver les citoyens de l’exercice d’un droit fondamental de la personne humaine : celui de choisir, en toute sérénité, les détenteurs de rôles politiques.

En l’état actuel du système électoral sénégalais, marqué par un projet de refonte du fichier électoral et une concertation en cours sur la mise en place d’un autre organe de supervision et de contrôle des opérations référendaires et électorales, le vide ainsi provoqué avec ses conséquences incalculables est de nature à hypothéquer réellement l’expression du pouvoir de suffrage si, par malheur, des circonstances imprévues et irrésistibles rendaient inéluctable l’organisation d’élections législatives ou présidentielles anticipées en ce moment précis de l’évolution de notre système politique.